О рисках, заложенных в новых механизмах электоральной миграции

Выступление Д.Нестерова на ФОН-III, 13.05.2017, Ярославль

Изменения избирательного законодательства на основе закона Клишаса-Широкова в совокупности разработанными ЦИК РФ дополняющими его*Порядками подачи заявления о включении избирателя в список избирателей по месту нахождения…”, с одной стороны, создают удобства для реализации активного избирательного права гражданам России, с другой — открывает дополнительные возможности для искажения (фальсификации) волеизъявления. Основная новация замена открепительных удостоверений на совокупность механизмов, обеспечивающих возможность голосования избирателя на любом избирательном участке. Об удобствах нововведений сделано много заявлений в СМИ и на сайте ЦИК. Я сосредоточусь на новых рисках для избирательного процесса, которые могут сделать наши выборы еще более “нечестными”, подорвав веру в институт выборов даже в регионах, где она еще сохраняется.

Контекст проблемы

У политических акторов и граждан давно вызывает недовольство практика массовых фальсификаций в день голосования, которые регулярно происходят в ряде регионов России. Самые распространенные схемы: вбросы заполненных бюллетеней в урны для голосования, перекладывание бюллетеней при подсчете, круизное голосование (карусели), переписывание итоговых протоколов. Общая черта этих схем заключается в том, что для их осуществления приходится вовлекать в нарушение закона не менее 2-3 членов УИК (включая Председателя и/или Секретаря участковой комиссии), при этом существенное влияние на итоговые результаты данные фальсификации оказывают, когда в них участвует заметная доля участковых комиссий. В этих факторах кроется организационная сложность и риски этих схем, что сдерживало распространение этих практик фальсификаций на “чистые” регионы.

Интересно, о фальсификационных схемах в регионах их распространения непосредственно осведомлены (помимо участников наблюдения и политиков) суммарно десятки и сотни тысяч людей — люди из круга общения и социального окружения вовлеченных в фальсификации членов комиссий. Это без опосредования соцсетями и независимыми СМИ, через которые информацию распространяют наблюдатели и политиками. Такое положение порождает заметное дополнительное неверие в выборы в данных регионах.
Для специалистов не составляет труда проверить наличие указанных фальсификационных практик в определенных регионах через статистические методы анализа результатов на региональных и федеральных выборах.

Механизм многократного голосования

Предлагаемые нововведения открывают возможность организации круизного голосования (каруселей) на уровне территориальных комиссий без вовлечения в незаконную схему членов УИК. Фактически, для организации круизного голосования на территории муниципального образования достаточно лишь “злой” воли председателя или секретаря ТИК, которые обычно являются сотрудниками органов исполнительной власти муниципального уровня и в наших реалиях часто несут персональную ответственность за исход выборов на вверенной территории (поскольку непосредственное начальство несет за это политическую ответственность). Это существенное организационное упрощение для реализации указанной схемы фальсификации. В связи с чем у наблюдателей и общественности возникает обоснованное опасение о распространении данной схемы на новые регионы страны.

Суть опасения в отношении каруселей касается пункта 3.7 “Порядка …” (текст по документу о Президентских выборах, про региональные выборы и референдумы пункт с тем же номером и аналогичным содержанием):

> Статья 3.7: В случае если избиратель подал заявление о включении в список избирателей по месту нахождения, но по каким-либо причинам не был внесен в соответствующий этому избирательному участку Реестр избирателей, подавших заявление о включении в список избирателей по месту нахождения, при предъявлении отрывного талона заявления и после проведения УИК проверки с участием соответствующей ТИК он может быть включен в список избирателей избирательного участка по месту нахождения.

По прописанной в “Порядке …” процедуре, избиратель, заранее подавший заявление, получает (например, в той же ТИК) отрывной талон — бумагу без специальных средств защиты, подтверждающих ее уникальность.

Если для организации круизного голосования есть содействие злоумышленника из территориальной комиссии (пусть это будет председатель или секретарь), можно напечатать неограниченное количество таких бумаг, не внося соответствующие записи в систему ГАС-Выборы. Соответственно, если добросовестные председатели/секретари УИКи будут замкнуты при вербальной проверке на председателя или секретаря ТИК (злоумышленника), то не возникнет препятствий и рисков для легализации круизного голосования в масштабах муниципального голосования.

Наблюдатели, представители СМИ и кандидатов при такой процедуре в принципе не имеют возможностей удостовериться в правомерности представления права голосовать таким “потерявшимся” электоральным мигрантам.

Вышестоящие комиссии также не смогут проверить и пресечь многократное голосование данной категории мигрантов, поскольку единственный их инструмент — это ГАС-выборы, куда данные по группе многократно голосующих вноситься не будут.

Решение:
Страховкой от подобной схемы фальсификаций стала бы нормативно закрепленная возможность наблюдателям и членам ТИК с совещательным голосом, представителям СМИ и доверенным лицам кандидатов проводить проверку письменных заявлений электоральных мигрантов в ТИК и списков мигрантов в системе ГАС-выборы в течении дня голосования. Такая возможность создала бы хоть какие-то риски злоумышленникам. При существующей практике, без закрепленной каким-то нормативным актом процедуры доступа к информации из ГАС или проверке заявлений, вышеуказанные лица доступа к необходимой информации будут лишены, а значит, никто из заинтересованных сторон не сможет проверить правомерность предоставления права для голосования с целью пресечения многократного голосования.

Также представляется полезной публикация максимально полной и юридически значимой информации об электоральных мигрантах. Ограниченная публикация обсуждается. Но, во-первых, в явно недостаточном для заблаговременного выявления схожих групп голосующих включенных злоумышленниками в ГАС-Выборы. Во-вторых, по отношению к вышеописанной схеме без использования занесения данных о карусельщиках в ГАС-Выборы, не хватает юридической значимости публикуемых данных. Отсутствие человека или группы в этом списке не будет является доказательством отсутствия зарегистрированного заявления и его уникальности, соответственно не будет препятствием для разрешения таким людям проголосовать фактически по устному и нефиксируемому указанию “злоумышленника” из ТИК.

Механизм двойного голосования

Помимо “наиболее опасных” рисков многократного голосования, а “Порядке …”  заложена опасность двойного голосования избирателя.

> Статья 3.9: Избиратель, исключенный из списка избирателей по месту своего жительства в связи с подачей заявления о включении в список избирателей по месту нахождения на ином избирательном участке, в день голосования может обратиться в УИК по месту жительства с заявлением о включении его в список избирателей. В заявлении должно быть указано, что избиратель не получал избирательный бюллетень на ином избирательном участке. УИК в течение двух часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования проверяет сообщенные заявителем сведения и либо включает его в список избирателей, либо принимает решение об отклонении заявления с указанием причин такого отклонения, вручив заверенную копию этого решения заявителю. Указанное решение может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию или в суд в соответствии с пунктом 3 статьи 28 Федерального закона.

Данной нормой не предусмотрено конкретных механизмов, как председатель УИК может получить достоверную информацию о неголосовании избирателя на ином избирательном участке (более того, любые мыслимые механизмы на федеральных выборах приведут к дополнительным издержкам). Логичным шагом со стороны председателя УИК выглядит консультация с “непосредственным начальством” — звонок в ТИК — где хотя бы есть ГАС-Выборы, доступ в интернет и пр. Но у ТИК, часто заинтересованной в увеличении явки и не несущей никакой ответственности в данном случае, не будет возможности и жлания тратить время на критический разбор каждой ситуации. Что будет провоцировать универсальный совет “идти на встречу избирателям”, “не лишать граждан избирательного права” и пр. Также, предусмотренная статьей проверка практически невыполнима, если избиратель пришел близко к закрытию.

Кроме того, сама конструкция статьи (несимметрия действий, необходимых для разрешения и отказа избирателю проголосовать) подталкивает УИК к принятию разрешительного решения. В противном случае надо совершать трудозатратные действия: проводить проверку, обосновывать отказ, составлять и принимать решение комиссии об отказе.

Решение:
Поскольку отсутствует практические возможности реализации процедуры добросовестной проверки на уровне УИК, и указанная норма будет касаться малого числа лиц, то имеет смысл отменить возможность голосовать на участке приписки при поданном заявлении на голосование на другом участке.

С другой стороны, полное лишение права проголосовать “по факту” через заявление, может лишить избирателя реализации его активного избирательного права, в случаях манипуляции с заявлениями (подлог заявления в отношении избирателя) или с информацией о заявлениях в ГАС-Выборах. Первый случай отнюдь не гипотетический, поскольку в России существует практика организации массовой перепрописки групп избирателей, для повышения электоральных показателей в нужном районе.

Хорошей профилактической практикой было бы сканирование заявлений электоральных мигрантов с автоматической подгрузкой в базу данных ГАС-Выборов. Как минимум, это на практике позволило бы постфактум исследовать случаи недобросовестных перепрописок и подлогов вышестоящими избирательными комиссиями или судами, что потенциально создало бы риски для подобных административных инициатив “на местном уровне”.

Прочие риски

Выше обозначены основные новые риски, которые несет вводимый порядок голосования. Но это далеко не полный их спектр.

В силу непрозрачности, отсутствия аудита и отсутствия доступа к системе ГАС-Выборы, нет возможности убедиться в корректной работе системы в отношении исключения возможности многократного голосования. Необходимы разумные процедуры контроля отсутствия манипуляций со списком избирателей и с системой учета электоральных мигрантов со стороны всех заинтересованных сторон избирательного процесса.

Повышение открытости в отношении списков избирателей и информации об электоральных мигрантах могло бы решить данную проблему. Чему в подтверждение многочисленный опыт стран Восточной Европы и бывших советских республик.

В отношении электоральных мигрантов, для выявления повторяющихся на разных участках групп избирателей (внесенных в систему ГАС-Выборы и таким образом отраженных в списках избирателей на УИКах) сработала бы публикация на сайте http://izbirkom.ru в машиночитаемом виде в формате Открытых данных полного списка мигрантов (с неполными персональными данными) с обязательным указанием и №УИКа изначального прикрепления по месту регистрации (с кодом региона) и № УИКа по месту нахождения (с кодом региона). Из-за непрозрачности системы ГАС-Выборы, отсутствия независимого аудита и публичного тестирования, невозможно гарантировать надежность защиты от преднамеренного многократного внесения («клонирования») избирателей мигрантов.    

P.S.

Основные риски новых процедур мы связываем с возможностью организации многократных голосований на уровне районных администраций и ТИКов. Осознавая негативные последствия, связанные с распространением практики круизных голосований на новые регионы, призываем заложить в «Положения …», а еще лучше в законы, более серьезные процедурные меры защиты от злоупотреблений.

 

Примечание: * Нормативные документы ЦИК, дополняющие закон Клишаса-Широкова:
— “Порядок подачи заявления о включении избирателя в список избирателей по месту нахождения и обеспечения возможности голосования избирателя по месту нахождения на выборах Президента Российской Федерации”,
— “Порядок подачи заявления о включении избирателя, участника референдума  в список избирателей, участников референдума по месту нахождения и обеспечения возможности голосования избирателя, участника референдума по месту нахождения на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, референдуме субъекта Российской Федерации
Механизмы, заложенные в эти документы аналогичны, потому в тексте приводим цитаты по первому “Порядку подачи заявления …”.

Автор текста: Дмитрий Нестеров

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Connect with Facebook

*